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李富莹:加强行政规范性文件监督的几点建议

时间:2020-01-07 14:38:54 出处:10分快3_10分快3网投平台_线上10分快3投注平台

   所谓行政规范性文件,一般认为是指行政主体为履行职责之目的,依照法定权限和程序运行,制定和发布的规范公民、法人但会 其他组织等不特定对象行为的、具有普遍约束力的、都后能 反复适用的决定、命令等的总称。考察和认识行政规范性文件,大慨能是否是以下有三种维度:一方面,行政规范性文件在我国通常不被认为是正式的法律渊源,但但会 各种比较复杂的愿因,却在大伙日常生活乃至行政管理中发挥着不可替代的重要作用。以北京市为例,截至2013年,本市地方性法规141部,政府规章253部,市政府所属部门和区县政府制发的行政规范性文件约500件,都后能 看出,非正式的法律渊源在数量上是正式的法律渊源的20多倍,但会 加上上区县政府部门和乡镇政府的行政规范性文件,这人 数字又会被放大到更多倍。我本人 面,制定行政规范性文件作为行政机关履行职责的法定权力和手段,相较于行政处罚、许可、强制等具体行政行为,其从动议、草案提出、制定、发布到实施全过程受到的规制和监督显得比较乏力,[1]但会 ,从行政权具有天然植物扩张性淬硬层 出发,太难理解行政规范性文件制定权滥用所具有的但会 性,加之,行政规范性文件的制定在性质上属于抽象行政行为,其针对的是不特定对象,并都后能 反复适用,其一旦不适当所造成的危害不全都 个案、全都 批量的,后果不可估量。从以上4个维度都后能 看出,行政规范性文件对政府、社会乃至公民我本人 的影响是巨大的,其直接反映政府的管理能力和水平,从这人 意义上说,加强对行政规范性文件的规制,一阵一阵是监督、提高行政规范性文件的质量,是贯彻党的十八届四中全会精神、深入推进依法行政、加快法治政府建设的应有之义,也是推进政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。

   一、行政规范性文件实践中发生的主要问提图片

   通过对少许行政规范性文件的实证研究以及行政规范性文件合法性审查实践的分析都后能 发现,行政规范性文件有三种发生时要进一步“规范”的问提图片。那此问提图片大体都后能 分为4个层面。

   一是形式方面的问提图片,主要表现为:第一,行政规范性文件未标明制发机关和文号。第二,以类式组织组织结构“通知”的最好的方式挂接本应公开发布的行政规范性文件,无从判断其是否是已向社会回应。第三,行政规范性文件那末标明制发时间、实施时间,甚至出显实施时间早于制发时间4个违背常理的问提图片。第四,行政规范性文件未履行集体讨论程序运行即回应实施。当然,上述问提图片暂且实际情形的全版,但会 实践中但会 各种愿因不排除发生正式执行的文件外界但会 根本无从知晓的问提图片。二是实体方面的问提图片,主要表现为:第一,行政规范性文件调整事项涉嫌超越制定机关的法定职权。比如,超越地方权限,规定了上级政府职权范围内的事项;超越行政职权,规定了权力机关、司法机关职权范围内的事项;超越规范事项,违法设定行政处罚、行政许可、行政强制等地方无权设置的事项。第二,行政规范性文件在那末上位政策最好的方式的情形下,涉嫌不当增加我本人 法定义务但会 克减其法定权利。比如,通过要求我本人 购买有三种产品但会 安装有三种设备等各种手段直接强加我本人 以法定以外的义务;将行政责任变相转嫁为企业责任;干预企业、我本人 生产经营自主权、财产权,等等。第三,行政规范性文件在政府和市场关系的把握上处里不当。比如,涉嫌通过行政手段直接赋予特定市场主体(比如国有企业)以优势竞争地位,涉嫌设置行政垄断,排斥其他市场主体的公平竞争。

   二、行政规范性文件监督的现状及分析

   从性质上说,制发行政规范性文件,既是行政机关履行职责的有三种手段和最好的方式,也是法律赋予行政机关的一项权力。作为一项权力,一阵一阵是具有天然植物扩张动力的公权力,对其加强监督不仅是必要的,更是必需的。孟德斯鸠曾有一句名言说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的根小经验,有权力的大伙使用权力经常 到遇有界限的地方才休止。”[2]这句话对行政规范性文件制定这项权力的行使来说,同样是适用的。由此,不妨考察一下行政规范性文件监督的现状。

   在我国现行制度框架下,行政规范性文件的监督机制不外乎以下几种:

   (一)权力机关的监督

   所谓权力机关的监督全都 人大系统的监督。权力机关对行政规范性文件的监督属于对政府进行监督的有三种最好的方式,其有《宪法》第2条和第67条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8、9条和第44条,以及《地方各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)第五章“规范性文件的备案审查”作为最好的方式。根据《监督法》第29条有关“县级以上地方各级人民代表大会审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序运行由省级人民代表大会常务委员会作出具体规定”的授权,各地陆续出台了有关地方人大常委会对政府方面行政规范性文件实施备案审查的地方性法规,成为人大对各级政府制发行政规范性文件实施监督的专门最好的方式。但会 ,实践中,这人 监督机制的作用十分有限。一方面,无论是《监督法》还是各地的有关人大备案审查的地方立法,对行政规范性文件该备案未备案以及不执行人大意见对“不适当文件”进行修改但会 废止的情形,均过低真是 的责任追究方面的规定,使得人大的这人 监督全都 “看出去很美”。我本人 面,人大似乎全是有三种在外人看来“多一事不如少一事”的旁观心态,无意越多介入行政规范性文件的是非,比如,有的地方人大只接受市政府文件的备案,这就愿因包括市政府办公厅在内的其他文件被排除在备案审查监督之外,有理由相信,区县、乡镇人大执行类式的监督策略。加之,人大全都 对各级政府制发的行政规范性文件进行备案审查,而数量巨大的各级政府所属部门制发的行政规范性文件有三种就没得人大的监督范围之内,由此太难看出人大监督作用的有限。

   (二)司法监督

   关于司法机关对行政规范性文件的监督,在《行政诉讼法》修订以前,在我国现行有效的法律上真是 找只有明确最好的方式,相反,却都后能 找出排除行政规范性文件接受司法监督的最好的方式,[3]不过,随着新修订《行政诉讼法》[4]的出台,这人 情形得到改变。这无疑是4个巨大的进步,改变了行政规范性文件不受司法审查的情形。新修订的《行政诉讼法》尚未正式实施,目前虽无法对真是 践效果作精确评估,但仅从法理上分析似乎要能管窥其一、二。其一,这人 监督的提起时要以先有行政行为为前提,任何人均只有单独对行政规范性文件提起诉讼;其二,这人 监督只有由受到以该行政规范性文件为最好的方式所做出的行政行为影响的特定行政相对人在对行政行为提起诉讼过程中要能提起;其三,监督作用是有限的。根据新修订的《行政诉讼法》第64条的规定,法院但会 认为行政规范性文件不合法,全都 不作为当前案件处里中认定所争议的行政行为合法的最好的方式,当然,时要向制定机关提出处里建议。至于制定机关怎么处里,或是制定机关不处里,应承担何种法律后果以及该行政规范性文件以前是否是都后能 继续适用等一系列实操问提图片均语焉不详,只有说这全是4个遗憾。

   (三)行政监督

   行政监督包括行政规范性文件的备案审查和行政复议有三种监督机制。

   1.备案审查。

   行政规范性文件备案审查制度源于法规规章备案审查制度。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条有关“县级以上地方各级人民政府有权改变但会 撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级政府的不适当的决定、命令”的规定,国务院502年颁布实施《法规规章备案条例》,要求省级政府加强对下级行政机关发布的具有普遍约束力的行政决定、命令的监督,建立相关的备案审查制度。此外,国家层面再那末其他的明确规则,全国各地本人 为战,纷纷出台地方立法。目前,全国已形成“四级政府、三级报备”的框架。大次要地方立法制度设计的主要内容大同小异,一般均规定:下一级政府制定的行政规范性文件,向上一级政府备案;政府所属部门制定的行政规范性文件,向本级政府备案;备案监督机关的法制机构具体负责行政规范性文件的备案登记和合法性审查工作。

   行政规范性文件备案审查制度实施以来,也暴露出其他问提图片,比较突出地表现为制而不备、备而不审、审而不纠。其中愿因全都有,比如,对何为规范性文件,在理解和认识上发生分歧,对该备案不备案、逾期备案等情形缺少真是 的责任追究方面的规定,一阵一阵是备案是否是暂且影响文件有三种的适用效力,制定机关那末报送备案的内驱动力,一阵一阵是对其他自觉有但会 发生法律风险的文件更倾向于不报送备案以规避审查。再如,相对于数量庞大的文件,备案审查工作人员严重过低,无以承受有件必审之重,4个就太难理解选取以形式审查、被动审查为主,以实质审查、主动审查为辅这人 审查最好的方式的无奈了。此外,但会 体制愿因,政府法制机构暂且具有与其监督职能相适应的权威和地位,备案审查工作受到其他干预和影响也是在所难免的。

   2.行政复议。

   行政复议对行政规范性文件的监督,直接最好的方式有二:一是《行政复议法》第27条规定:复议机关对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其最好的方式不合法,本机关有权处里的,应当在50日内依法处里;无权处里的,应当在7日内按照法定程序运行转送有权处里的行政机关依法处里。这都后能 理解为是复议机关对文件的有三种主动审查。二是《行政复议法》第7、26条规定:公民、法人但会 其他组织认为行政机关的具体行政行为所最好的方式的县级以上地方各级政府及其工作部门的规定但会 乡、镇政府的规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,都后能 并肩向行政复议机关提出对该规定的审查申请;行政复议机关对该规定有权处里的,应当在50日内依法处里;无权处里的,应当在7日内按照法定程序运行转送有权处里的行政机关依法处里,有权处里的行政机关应当在50日内依法处里。这都后能 理解为是复议机关对文件的有三种附带审查。行政复议对行政规范性文件的监督同样发生过低。比如,无论在主动审查还是附带审查中,审查对象全是有限的,只有审查派生具体行政行为的文件,但会 被审查的文件被限制在行政权的具体运行环节;复议过程牵扯有权对文件直接处里的机关、无权对文件直接处里的机关、文件制定机关是属于有权机关还是无权机关、何为法定程序运行等若干问提图片理解上的不选取性,影响了这人 监督机制的作用发挥。此外,行政复议附带审查提起权受限越多,比如,这人 监督的提起时要以先有具体行政行为为前提,任何人均只有单独对文件申请复议;这人 监督只有由受到以该文件为最好的方式所做出的具体行政行为影响的特定行政相对人在对具体行政行为申请复议过程中方能提出,我本人 则那末这人 权力。

   (四)社会监督

   这里的社会监督,主全都 指对行政规范性文件的异议审查机制。比如,《北京市行政规范性文件备案监督最好的方式》规定:国家机关、社会团体、企事业组织和公民认为行政规范性文件内容与法律、法规、规章相抵触但会 超越制定机关法定职权,都后能 向备案监督机关提出书面审查建议,由备案监督机关的法制机构研究并提出处里意见,按照规定程序运行处里。这人 社会监督机制的作用在实践中那末充挂接挥,主要有几方面愿因:一是,宣传只有位,社会知晓度过低;二是,制度设计有三种发生过低,比如,对异议审查申请的受理时限、审查最好的方式和程序运行、结果答复和公开等均那末明确、可操作的刚性约束,一定程度上造成审查工作的随意性;三是,体制愿因,政府法制机构属于政府组织组织结构机构,社会对其独立性、公正性持不信任态度,相对于信访,社会对这人 监督最好的方式似乎不感兴趣。从实际运作情形看,508年至2013年6年间,北京市政府法制办接到的异议审查申请共34件次,相对于500多件行政规范性文件而言,真是 是九牛一毛。

   三、加强行政规范性文件监督工作的几点建议

党的十八届三中全会《决定》提出,要推进国家治理体系的现代化。治理体系现代化的首要标志应当体现出其规则的良善;只有具备“良法”品格的行政规范性文件要能与现代化治理体系相匹配。党的十八届四中全会《决定》又提出:“把所有规范性文件纳入备案审查范围,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/94333.html 文章来源:《行政法学研究》2015年第5期

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